Resultados 2013 - 2014

Institucionalidad: contratación y talento humano a prueba

Los diseños institucionales en temas de gestión pública como talento humano, contratación pública y bienes y servicios, así como la puesta en marcha de medidas de lucha contra la corrupción y políticas de comportamiento ético, constituyen algunas de las temáticas que mide el factor Institucionalidad del Índice de Transparencia Municipal, ITM.

Como se aprecia en la gráfica 7, el promedio del factor en la medición de 2013 – 2014 fue de 58,3 puntos, lo que arroja un nivel alto de corrupción administrativa en las entidades participantes. Sobresalen dos indicadores: Gestión de bienes y servicios, y Gestión de la planeación, que con promedios de 82 y 74,8 puntos, respectivamente, se sitúan en nivel de riesgo moderado. Las máximas alertas se presentan en los indicadores restantes: Gestión del talento humano (47,1 puntos); Políticas de comportamiento ético y organizacional (47,6 puntos); Políticas y medidas anticorrupción (51,4 puntos) y Gestión de la contratación pública (58,4 puntos). Los esquemas institucionales, y las prácticas asociadas a estos últimos, enfrentan altos niveles de riesgo de corrupción administrativa.

Fortalezas en planeación y gestión de bienes y servicios

La gestión de la planeación para los sectores de Salud, Educación, Saneamiento básico, Programas sociales, Atención y reparación integral a las víctimas del conflicto armado y Políticas anticorrupción obtiene un puntaje promedio de 74,8. De estas áreas, la mayor fortaleza se encuentra en el grado de coherencia entre las principales herramientas de planeación en asuntos relacionados con los programas sociales, que promedia 80,5 puntos.



Por el contrario, las debilidades se presentan en el grado de relación en los temas de Atención y reparación integral de víctimas del conflicto armado y Medidas anticorrupción, con promedios de 70,1 y 54,3 puntos, respectivamente. Particularmente, los principales retos se plantean por la ausencia de líneas de acción y proyectos financiados para la lucha contra la corrupción en el Plan de Desarrollo, Plan de Acción y Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI). Todo indica que las entidades aún deben trabajar para lograr un nivel de coherencia total entre la hoja de ruta establecida por el Plan de Desarrollo y los planes subsidiarios.

En materia de bienes y servicios, 31 entidades evaluadas disponen de lineamientos internos para la oferta y administración de los programas sociales de iniciativa local. De estas, 30 presentan informes anuales de gestión sobre la ejecución del programa Más Familias en Acción. Además, una fortaleza de las entidades evaluadas es la difusión de la oferta de los programas a través de medios de comunicación masiva, como el sitio web oficial, la radio local y la cartelera física.

Plan y políticas anticorrupción a medio camino

La puesta en marcha de medidas anticorrupción en las vigencias evaluadas es una de las principales preocupaciones de esta edición del ITM. El indicador que se ocupa de estos aspectos registra un bajo promedio de 51,4 puntos. Ello se debe, en general, al débil contenido del plan anticorrupción y de atención al ciudadano (promedio de 64,4 puntos), y en particular a la insuficiencia en el establecimiento del presupuesto (17,1 puntos), indicadores y metas para su seguimiento (43,9 puntos), así como de tiempos de ejecución (53,7 puntos).

Por otro lado, las entidades enfrentan riesgos relacionados con la falta de divulgación de estos planes entre los actores y grupos de interés de la entidad -actividad que solo realizaron 27 entidades participantes-, y de una política pública, estrategia o lineamiento de lucha contra la corrupción, dado que apenas el 48 por ciento de las entidades evaluadas cuentan con ella.

Dificultades en la aplicación de mecanismos sobre contratación pública

El conjunto de entidades evaluadas enfrentan dificultades para planear y hacer seguimiento permanente en áreas sensibles de la gestión pública como la contratación. Para resaltar algunos casos, 88 por ciento de las entidades obtienen calificaciones de menos de 60 puntos en la evaluación de contenido del manual de contratación. Estos instrumentos carecen de claridad en diferentes reglas de juego como son lineamientos sobre supervisores de contratos (7,3 puntos), garantía del derecho de turno para el pago (12,2 puntos), lineamientos para la cesión de contratos (22 puntos), políticas de supervisión (35,6 puntos), lineamientos sobre sanción y solución de controversias por parte de contratistas (42,7 puntos), disposiciones sobre estudios previos (46,3 puntos) y disposiciones sobre pliegos de condiciones (53,7 puntos).

Por otra parte, si bien en el 68 por ciento de las entidades existe un comité de contratación, en la práctica sólo 39 por ciento de estos sesionaron efectivamente para la revisión de un contrato registrado en el Sistema Electrónico de Contratación Pública (SECOP) y seleccionado de manera aleatoria. Para la evaluación de estos contratos hay pocas prácticas de participación de servidores con conocimiento técnico del objeto a contratar (hacen parte de 16 comités de 28). Mientras tanto, el nivel jerárquico que más representación garantiza es el directivo, con asiento en 25 comités.

Merece un análisis especial la distribución de la contratación pública según sus modalidades. Como se puede apreciar en la gráfica 8, las principales modalidades de contratación pública empleadas por las entidades durante las vigencias evaluadas fueron, en estricto orden: licitación pública (34 por ciento), contratos para programas de interés público (artículo 355 de la Constitución Política) (23 por ciento), selección abreviada (21 por ciento) y contratación directa (21 por ciento). Si bien la contratación directa no muestra fuertes signos de alerta, preocupa que, siendo la licitación pública la principal modalidad de contratación empleada, apenas 78 por ciento de los contratos suscritos bajo este esquema hayan sido supervisados u objeto de interventoría de obra pública.




Gestión del talento humano: mérito y evaluación del desempeño a examen

La gestión del talento humano es una de las primeras preocupaciones del ITM, razón por la cual la medición analiza las condiciones institucionales y las prácticas de las entidades en aspectos como mérito, idoneidad, capacitaciones y seguimiento al desempeño. Los resultados reflejan que el Estado sigue en deuda con la reforma del empleo público.

Si bien 58,5 por ciento de entidades reconocen contar con políticas de gestión del talento humano, estas presentan vacíos en el establecimiento de lineamientos sobre mérito (promedio de 31,8 puntos), estrategias de movimiento de servidores o plan de vacantes (29,2 puntos) y mecanismos de seguimiento al desempeño (41,7 puntos). En la misma línea, inquieta el escaso número de entidades cuyos manuales de funciones y competencias, herramienta clave para la planeación del talento humano, mencionan la profesión requerida para ejercer cargos como Secretario de Planeación (16 de 41) y Secretario de Salud o Educación (16 de 41). El caso del cargo de administrador del Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales (SISBEN) es llamativo, pues existe en 22 entidades evaluadas y solo dos manuales de funciones indican la profesión de un candidato idóneo para ejercer esta labor.


Sin embargo, un interés importante de esta medición tiene que ver con la determinación del grado en el que las entidades han aplicado el criterio de mérito para la selección de diferentes cargos de libre nombramiento y remoción, como lo estipulan las convenciones internacionales de lucha contra la corrupción. De acuerdo con la evaluación, ninguna entidad seleccionó servidores públicos de libre nombramiento y remoción por mérito en la vigencia 2013. Además, solo Manizales (Cal.) seleccionó al enlace de Familias en Acción y al administrador del Sisben bajo el mismo criterio.

Los anteriores datos sobre la meritocracia tienen que ver con la alta participación de contratistas por servicios personales en la conformación del talento humano. En el 76,5 por ciento de las entidades, más del 75 por ciento de servidores están vinculados bajo ese tipo de contrato. Esta situación podría dar al traste con los esfuerzos del Estado para fortalecer la burocracia a través de la profesionalización y los incentivos laborales.

Las entidades enfrentan retos importantes relacionados con la aplicación de mecanismos de seguimiento al desempeño de los servidores vinculados bajo diferentes modalidades. Así lo demuestran las bajas cifras de servidores públicos evaluados. 14,3 por ciento de entidades realizaron evaluaciones a funcionarios provisionales; 20 por ciento aplicó algún mecanismo de seguimiento a la labor de los servidores de libre nombramiento y remoción y apenas 58 por ciento de las entidades lo hicieron a todos los servidores de carrera administrativa. En materia de labores de supervisión de contratos, sólo 24 por ciento de las entidades evaluaron la idoneidad de los funcionarios para ejercer dicha labor.

Para concluir, en el factor Institucionalidad las entidades se destacan, en primer lugar, por el grado de coherencia entre sus principales herramientas de planeación: Plan de Desarrollo, Plan de Acción y POAI; y en segundo lugar, por sus esquemas institucionales para la gestión de bienes y servicios ofrecidos a la población vulnerable. Sin embargo, existe evidencia sobre la fragilidad para aplicar mecanismos formales de planeación en áreas de la gestión como contratación y talento humano y dificultades para idear y aplicar prácticas de transparencia y buen gobierno en estas áreas.

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